Observatoire Géostratégique

numéro 259 / 2 décembre 2019

ARMS CONTROL : POUR QUI SONNE LE GLAS ?

« La sagesse ne peut venir que de l’expérience » (Morihei Ueshiba). Et, les relations internationales constituent un domaine dans lesquels les leçons de l’expérience sont incontournables. Tirant les leçons des échecs de la Société des Nations (SDN), les rédacteurs de la Charte de San Francisco ont souhaité faire œuvre utile pour la seconde moitié du XXe siècle. Dans la lignée d’une longue tradition d’éminents juristes, dont le Français René Cassin, ils ont essayé de bâtir la stabilité internationale autour d’un principe cardinal, celui du multilatéralisme onusien. Le préambule de la Charte de l’ONU parle « d’unir nos forces pour maintenir la paix et la sécurité internationales »1. Ce principe a, par la suite, trouvé un point d’application dans une trilogie : maîtrise des armements, désarmement et non-prolifération. Concepts mis en œuvre à travers quelques organes (première commission de l’Assemblée générale de l’ONU traitant des questions relatives au désarmement et à la sécurité internationale, commission du désarmement à New York et Conférence du désarmement à Genève), des traités (dont l’ONU est le dépositaire) et une méthode (le multilatéralisme). Mais, à côté de cette dimension multilatérale de l’Arms Control (concept envisagé dans son acception la plus large), se sont développées des dimensions bilatérales (essentiellement américano-soviétique) et régionales (surtout en Europe avec des structures comme les MBFR, la CSCE à laquelle a succédé l’OSCE basée à Vienne). Or, le moins que l’on puisse dire, en cette fin de deuxième décennie, est que l’Arms Control est à tout le moins malade, pour ne pas dire mal en point ou en phase terminale. Or, ce mal n’est pas soudain. On en trouve les prémices dès le début du XXI siècle2. Et, il n’a fait que s’aggraver au cours des deux décennies écoulées à tel point que certains mauvais esprits annoncent même l’acte de décès de l’Arms Control.

LA CONSTRUCTION DE L’ÉDIFICE DU DÉSARMEMENT

Après les promesses d’un plus jamais çà de l’après Seconde Guerre mondiale, l’histoire reprend le dessus. La guerre froide menace d’un conflit nucléaire généralisé entre Américains et Soviétiques qui n’épargnerait pas le continent européen. Comment le pire a-t-il été évité ? Par la conjugaison d’une approche graduelle (fondée sur la confiance) et une approche normative (fondée sur le droit).

Une approche graduelle : bâtir la confiance par le dialogue

Avant de se lancer dans une entreprise normative (conclure d’éventuels accords bilatéraux ou multilatéraux de désarmement), Américains et Soviétiques, suivis par leurs alliés respectifs (OTAN pour les premiers et Pacte de Varsovie pour les seconds), se sont lancés dans une entreprise originale nonobstant le contexte difficile de guerre froide. Mais, une entreprise bien connue qui a pour nom diplomatie. Elle consiste à se rencontrer (le plus souvent possible), à dialoguer (en toute franchise), à définir les champs du consensus et du dissensus (dans la plus grande clarté) afin de construire progressivement les bases de la confiance minimale pour privilégier la voie de la coopération à celle de la confrontation. Ce fut le cas dès 1966 avec la vision gaullienne : « détente, entente, coopération ». Ce fut le cas, plus tard, avec le processus d’Helsinki3, le plus prometteur pour passer de la mésentente à la détente, du désaccord à l’accord sur quelques grands principes, dans un premier temps, puis à des accords internationaux sur les questions de sécurité. La Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) se réunit à Helsinki de 1973 à 1975. Elle rassemble les États-Unis, l’URSS, le Canada et les États européens de l’Est et de l’Ouest, à l’exception de l’Albanie. Les accords issus de cette conférence affirment l’inviolabilité des frontières nées de la Seconde Guerre mondiale. Ils encouragent la coopération entre les pays et affirment l’obligation de respecter les Droits de l’Homme et les libertés fondamentales. Ils constituent le point d’orgue de la Détente. Ce fut le point de départ d’une période faste pour un multilatéralisme à composition limitée mais comportant les principaux acteurs. Il renforcera un multilatéralisme à dimension universelle.

Une approche normative : consolider la paix par le droit

Une fois la confiance établie – du moins le minimum possible -, le terrain est mûr pour traduire en engagements juridiquement contraignants les zones de consensus. Et, le moins que l’on puisse dire, est que les traités n’ont pas manqué durant la période suivant Helsinki. Avant de les évoquer, il convient de rappeler que les deux Supergrands concrétisèrent leur volonté de freiner la course aux armements nucléaires par la conclusion d’importants accords. Leurs acronymes sont tout un programme. Le traité ABM (Antibalistic Missiles) fut signé à Moscou le 26 mai 1972 dans le cadre des négociations sur la limitation des armes stratégiques et complété par le protocole du 3 juillet 1974 entre l’URSS et les États-Unis, puis confirmé par la Russie et les États de l’ex-URSS pour une durée illimitée. Il est considéré comme la pierre angulaire de la sécurité internationale. Il fut complété par les accords sur la limitation puis la réduction des armes stratégiques à longue portée (traité SALT I de 1972 et SALT II de 1976, puis START I de 1991 et START II de 1993 et enfin SORT de 2002 et NEW START de 2010), à moyenne portée (traité FNI de 1987) et à courte portée (traité SRNF). Et cela pour s’en tenir aux principaux. Pour ce qui est de l’Europe et des accords multilatéraux, trois sont importants : le document sur les mesures de confiance et de sécurité (MDCS ou CSBM sous son acronyme anglo-saxon) ; le traité sur les forces classiques en Europe (FCE ou CFE sous son acronyme anglo-saxon), traité adapté après la chute du mur de Berlin et l’effondrement de l’URSS pour tenir compte de la nouvelle donne géopolitique ; traité cieux ouverts. On considère que ces trois accords internationaux constituaient la pierre de touche de la stabilité en Europe, permettant d’éviter les actions inattendues par la construction d’un minimum de confiance entre les anciens ennemis. Mais, aussi et surtout, par la prévisibilité qui en découlait de la part des différentes parties. Doivent être ajoutés à ce dispositif important les principaux accords universels de désarmement ou de non-prolifération : traité de non-prolifération (1968), traité d’interdiction des armes chimiques (1993), traité d’interdiction des essais nucléaires (1996), traité sur le commerce des armes (2013), traité sur l’interdiction des armes nucléaires (2017) dont il faut rappeler qu’aucun État doté de l’arme nucléaire ne l’a signé, ce qui en réduit la portée.

Avec le temps et surtout si l’o n’y prend pas suffisamment attention, les édifices que l’on croyait les plus solides se fissurent lentement mais sûrement. Parfois même jusqu’à trembler sur leurs fondations. Or, c’est précisément ce qui se produit aujourd’hui. L’architecture européenne de sécurité vacille sur ses fondations4. Le processus de désarmement multilatéral est en panne et le processus américano-russe prend une très mauvaise tournure.

LA DÉCONSTRUCTION DE L’ÉDIFICE DU DÉSARMEMENT

Le moins que l’on puisse dire est que le processus de désarmement n’a jamais été, n’est pas et ne sera jamais un long fleuve tranquille tant il est soumis à des forces contradictoires. Au fil des années, l’édifice se fissure par la conjonction de plusieurs facteurs. Nous nous limiterons arbitrairement à trois d’entre eux.

La fin de la période de confiance : bonjour la défiance

Nous traversons aujourd’hui une période de méfiance, de défiance généralisée dans les relations internationales que certains vont jusqu’à qualifier de nouvelle guerre froide. Or, le processus de désarmement est comparable à la culture d’une terre. Sans arrosage régulier, rien ne pousse. Sans confiance, le désarmement s’étiole, voire connait des phases de recul. Au regard de l’expérience passé, il est toujours plus aisé de créer la défiance que de bâtir la confiance. Pour se permettre une comparaison osée, la confiance, c’est comme l’amour. Il n’y a pas d’amour, il n’y a que des preuves d’amour. Il n’y a pas de confiance, il n’y a que des preuves de confiance. Et, aujourd’hui, elles font cruellement défaut. Or, il ne vient à l’idée d’aucun dirigeant de la planète d’organiser son traditionnel discours annuel devant l’Assemblée générale de l’ONU (troisième semaine de septembre) sur le thème de la recherche de la confiance perdue. Dans son discours fleuve du 24 septembre 2019 à New York, Emmanuel Macron esquisse deux pistes pour (re)bâtir un « multilatéralisme fort » : le courage de bâtir la paix et le courage de la responsabilité, une variante de sa diplomatie de l’audace5. Mais, de confiance, il n’en fut pas question alors que ce concept est au cœur de la pérennité du multilatéralisme. Alors même que nous assistons depuis plusieurs années à la fin de l’engouement américain pour leur bébé qui a pour nom multilatéralisme.

La fin de l’engouement américain : au diable le multilatéralisme

D’une manière générale, c’est bien avant l’arrivée à la Maison Blanche de Donald Trump que les États-Unis ont pris leur distance avec le multilatéralisme qu’ils avaient porté sur les fonts baptismaux à la fin de la Seconde Guerre mondiale. Citons quelques exemples éclairants de leur tentation isolationniste. Washington refuse d’adhérer au statut de la Cour pénale internationale, de ratifier le traité d’interdiction complète des essais nucléaires, d’accéder à la convention d’interdiction des mines antipersonnel dite convention d’Ottawa, torpille le protocole de vérification à la convention d’interdiction des armes biologiques, se retire du traité ABM… En 15 mois, Donald Trump s’est donc retiré de l’accord nucléaire iranien et du traité FNI. Sa prochaine cible est le traité cieux ouverts6. De plus, l’application extraterritoriale du droit américain fournit à Washington un levier important d’action contre ses « ennemis ». Donald Trump ne fera que poursuivre, en l’accentuant, la tendance lourde de ses prédécesseurs par un travail de sape systématique qualifié par The Economist de Weapons of Mass Disruption (armes de disruption massive). Et, tout y passe : retrait de l’accord de Paris sur le climat, de l’accord de Vienne sur le nucléaire iranien, du traité FNI sans parler du retrait de certaines organisations internationales (UNESCO) ou de remise en question des règles du commerce international (OMC)7. Les États-Unis se trouvent de nouveaux ennemis : terroristes depuis le 11 septembre 2001 mais retrouvent des anciens : Russie (sur le plan stratégique) et Chine (sur le plan commercial) sans parler de l’Iran, objet de toutes leurs attentions à coup de sanctions et autres oukases.

Une sorte de paix froide où les sanctions remplacent les armes traditionnelles qu’elles soient classiques ou de destruction massive. En un mot, l’Amérique ne croit plus à l’utilité et à l’efficacité du désarmement qu’il soit bilatéral ou multilatéral8. Elle estime que ce n’est pas dans son intérêt de sécurité bien compris. « America First », c’est aussi cela. C’est cette approche que les non-experts, les toutologues ont du mal à comprendre.

Le grippage du mécanisme multilatéral : au rebut le machin

La problématique du désarmement ne peut être comprise si l’on ne la replace pas dans le contexte global de la crise du multilatéralisme9. Ce n’est pas un hasard si les deux grands accords de désarmement multilatéral portant sur des armes de destruction massive (armes chimiques et armes nucléaires) ont pu être négociés par la Conférence du désarmement à Genève dans cette courte fenêtre d’une décennie ayant suivi la chute du mur de Berlin. Depuis, la Conférence s’amuse faute de confiance entre ses membres. La négociation du traité d’interdiction de la production des matières fissiles ou TIPMF n’est toujours pas lancée tant un fossé irréductible – à savoir le manque de confiance – existe entre les principaux acteurs de la scène genevoise. On ne peut considérer le TIAN comme un traité sérieux dans la mesure où il n’a été conclu qu’entre des États non dotés de l’arme nucléaire. Il relève de la blague diplomatique. C’est à ce type d’aberration que conduit le phénomène de grippage de la mécanique du désarmement multilatéral. Qu’on le veuille ou non ! Et, cette situation est appelée à durer de nombreuses années, voire de nombreuses décennies tant que la fée confiance n’aura pas fait sa réapparition. Tout ceci n’est pas de bon augure surtout si la locomotive du désarmement bilatéral américano-russe est grippée. Et le moins que l’on soit autorisé à dire est qu’elle ne se porte pas bien. Nous sommes aujourd’hui confrontés à une vaste entreprise de détricotage dont on voit bien où elle conduit indubitablement à échéance rapprochée. Telle est la triste réalité. Rien ne sert de pleurer à chaudes larmes sur la fin du désarmement multilatéral et bilatéral.

Face à ce moment de rupture, à ce nouveau désordre mondial qui emporte de sérieuses conséquences négatives sur l’architecture européenne de sécurité, l’avenir du désarmement multilatéral et bilatéral, une réflexion indispensable s’impose pour tenter de mieux comprendre les contours de cette problématique, surtout telle qu’elle est perçue à Washington dans cette période de confusion entre politiques et militaires10.

LA PROBLÉMATIQUE DE L’AVENIR DU DÉSARMEMENT

Penser le réel, rien d’autre. Telle devrait être la tâche prioritaire de ceux qui nous gouvernent et qui ne semblent avoir rien compris à la problématique complexe du renforcement de la paix et de la sécurité en Europe et dans le monde. Une position de réalisme qui n’implique pas un retour aux pratiques du XIXe siècle mais de relance de la pensée critique destiné à « réfléchir ensemble au moyen de définir des compromis pour sauver notre maison commune »11. Nous devons oser l’impossible. Comment ?

La critique américaine de l’Arms control de papa : non aux traités Maginot

Alors que va survenir l’échéance de deux grands accords de désarmement (un multilatéral, Open Skies et un bilatéral, le nouvel accord START), les autorités américaines sont encore dans l’expectative. Elles n’ont pas encore définitivement tranché sur le point de savoir si elles vont reconduire ces accords ou si elles vont s’en distancier. Leur décision finale va tenir compte de la conjonction de plusieurs éléments que tout le monde des experts connait bien : leur opposition quasi-viscérale à tout ce qui pourrait constituer une contrainte à leur liberté d’action et par voie de conséquence à une approche multilatérale des relations internationales (ce n’est une surprise pour personne) ; leur opposition à l’approche de l’Arms control, modèle XXe siècle (le monde ayant changé au XXIe siècle) ; leur réticence face à toute approche qui ne conduirait pas à un renforcement de la sécurité des États-Unis (un point d’application du slogan de Donald Trump, America First) ; leur perception de la menace chinoise croissante que Washington veut anticiper, ce qu’il estime ne pas avoir fait dans le domaine commercial (en dépit de l’avantage dont disposent encore les Américains en termes d’armes nucléaires et de vecteurs) ; leur impression que les Russes ne respecteraient pas leurs obligations contractuelles (les Américains ne croient pas à la vertu des traités en cas de mauvaise foi de l’un des cocontractants)… Ce sont tous ces paramètres qui entreront dans la décision future des États-Unis. On l’aura compris, l’affaire est loin d’être simple, binaire, comme certains voudraient nous le faire croire.

La recherche d’une sécurité maximale au XXIe siècle : America First

Autant que l’on puisse en juger avec le niveau d’information qui est le nôtre, que veulent aujourd’hui les Américains pour l’avenir de la maîtrise des armements, du désarmement et de la non-prolifération (à leurs yeux, il convient d’y ajouter le concept de contre-prolifération qui trouve toute sa logique dans la PSI) ? Pour faire court, on pourrait dire que Washington veut conserver, voire renforcer sa supériorité stratégique (indiscutable aujourd’hui mais pour combien de temps encore ?) pour prévenir toute surprise stratégique (depuis les attentats du 11 septembre 2001, les États-Unis ont pris conscience de leur vulnérabilité). Si les accords d’hier lui permettent de parvenir à cet objectif sécuritaire, ils les prolongeront. Si ces derniers ne leur fournissent pas les garanties nécessaires, ils les jetteront dans les poubelles de l’Histoire. Dans cette seconde branche de l’alternative, cela ne signifie pas automatiquement qu’ils ne voudront plus de nouveaux accords. Mais, ils n’en voudront que si certaines conditions sont remplies. Elles portent d’abord sur le format des dits accords : ils privilégieront une structure tripartite (États-Unis/Chine/Russie) à l’exclusion de toutes formules multilatérales impliquant des États non dotés de l’arme nucléaire. Elles portent ensuite sur le contenu : ils privilégieront des textes contraignants envisageant toutes les technologies nouvelles en matière d’armes et de vecteurs. Elles portent enfin sur la vérification : ils privilégieront les mécanismes les plus intrusifs de contrôle pour s’assurer de la « compliance », du respect des engagements de ses partenaires. Si tel n’était pas le cas, les Américains se passeraient volontiers de tout cadre juridique trop contraignant pour mener à bien leurs recherches et leurs développements de nouveaux types d’armes. Que cela soit bien clair pour leurs prétendus alliés dont ils n’ont que faire, les traitant comme des vassaux n’ayant pas droit à la parole.

La quête des mécanismes idoines pour l’avenir : inventer le futur

Une fois les objectifs et les principes définis, les Américains définiront, souverainement, les mécanismes propres à les atteindre et à les respecter. Et, dans ce domaine, force est de constater que Washington dispose d’une puissance intellectuelle et conceptuelle que nous n’avons pas. Il s’agit bien évidemment des centres de recherche (« Think Tanks »), disposant d’importants financements, qui constituent en eux-mêmes une véritable machine de guerre pour gagner la bataille des idées afin d’imposer en amont les termes du débat. Rien à voir avec l’usine à gaz franco-allemande qui a pour nom « Alliance pour le multilatéralisme » dont nous avons informés nos fidèles lecteurs12. Il ne faut pas oublier que, dans le domaine de la sécurité internationale plus qu’ailleurs, gouverner, c’est prévoir. Rien n’est pire que de subir les évènements sans disposer de la moindre prise sur eux. Et, les Américains ne veulent laisser à aucun autre État, à aucune organisation internationale universelle (ONU) ou régionale (OTAN, Union européenne, OSCE) le soin de définir ses besoins nationaux de sécurité. C’est ce que l’on qualifie « d’autonomie stratégique » qui est l’apanage des seuls grands États, des Supergrands, comme on le disait durant la Guerre froide. Quand procéderons-nous à une authentique revue stratégique posant les véritables questions (défis, menaces…) et les réponses idoines (au niveau national et avec d’autres) ? C’est cela que l’on appelle indépendance nationale. Encore, faut-il en avoir la volonté, les moyens et la constance sur le temps long pour éviter les embardées ! Voulons-nous continuer à être des spectateurs passifs d’un monde en recomposition ou les acteurs intelligents qui sachent prendre en compte nos seuls intérêts de sécurité bien compris ? Là est la question cardinale qui se pose si nous voulons éviter de nous retrouver de nouveau seuls comme ce fut le cas de nos forces spéciales en Syrie abandonnées à leur triste sort par l’Oncle Sam. Ce n’est pas l’entretien d’Emmanuel Macron à The Economist (7 novembre 2019) qui règlera toutes les questions pendantes.

« La vraie sagesse des nations est l’expérience » (Napoléon Bonaparte). Face aux soubresauts du temps présent, il importe de savoir raison garder. « La question n’est pas de savoir si les vieilles institutions de la diplomatie traditionnelle peuvent résoudre les crises d’aujourd’hui. Elle est que nous assistons à la destruction de ces institutions sans chercher à façonner des pièces de rechange modernes »13. Sommes-nous en mesure d’imaginer de nouveaux schémas de pensée, de nouvelles institutions pour remplacer le système ancien qui a procuré au monde plus d’un demi- siècle de paix, de sécurité et, par voie de conséquence, de prospérité ? Rien n’est moins sûr ! Il ne s’agit pas de questions de principe.

Il s’agit de répondre aux défis que pose un monde et une Europe moins sûrs et moins prospères que jamais tant le mantra de la mondialisation heureuse parait aujourd’hui totalement décalé, dépassé. Aujourd’hui, le spectacle est affligeant. Force est de reconnaître que les Américains, qui ne sont pas exempts de critiques, ont le mérite d’aborder le problème de la sécurité sous un angle purement pragmatique (ce qui est bon pour eux) et non sous un angle entièrement idéologique (ce qui est bon pour les autres). C’est toute la différence entre le réel et le rêve. On l’aura compris, sans l’existence d’une feuille de route stratégique longuement mûrie et avalisée par tous, rien ne sera possible sur la voie d’une nouvelle ère de « coopération, de détente et d’entente » sur le continent européen et ailleurs.

 
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Nous en sommes encore loin dans un monde marqué au sceau du court-termisme, du présentisme, du tactique, de l’essuie-glaces (un sujet chasse l’autre), de la communication érigée en politique… alors que nous sommes les témoins d’un changement historique global dont nous ne mesurons pas encore toutes les conséquences. Comme ils l’ont déjà fait et continuent de le faire avec les Chinois sur les dossiers commerciaux – avec un certain succès, faut-il le confesser -, ils entendent le faire dans la sphère de l’Arms control. Faute d’un réel aggiornamento, nous risquons de faire un jour proche le constat suivant : pour qui sonne le glas ?

Guillaume Berlat
18 novembre 2019

1 https://www.un.org/fr/sections/un-charter/preamble/index.html
2 Paul Dahan, Au-delà de l’arms control ? A la recherche du paradigme perdu…, Annuaire français de relations internationales (AFRI), juin 2002.
3 Jacques Andreani, Le piège. Helsinki ou la chute du communisme, Odile jacob, 2005.
4 Guillaume Berlat, Quelle architecture européenne de sécurité pour le XXIe siècle ?, www.prochetmoyen-orient.ch , 9 septembre 2019.
5 Guillaume Berlat, 74ème Assemblée générale de l’ONU : minilatéralisme !, www.prochetmoyen-orient.ch , 30 septembre 2019.
6 Spying the end. Donald Trump is set to rip up another arms-control treaty, www.economist.com , 26 octobre 2019.
7 Sylvie Kauffmman, Trump, disrupteur en chef, Le Monde, 13 juin 2019, p. 30.
8 Daniel R. Depetris, RIP : The era of arms control is over, www.nationalinterest.com , 22 octobre 2019.
9 Eric-André Martin (sous la direction de), Le multilatéralisme a-t-il un avenir ?, Thierry de Montbrial et Dominique David (sous la direction de), Ramses 2020 (Rapport annuel mondial sur le système économique et les stratégies), Un monde sans boussole ?, Dunod, septembre 2019.
10 Nathalie Guibert, Trump ouvre une nouvelle crise entre politiques et militaires, Le Monde, 25 octobre 2019, p. 26.
11 Laure Mandeville, Dans un monde qui bascule, penser le retour des nations, Le Figaro, 28 juin 2019, p. 14.
12 Guillaume Berlat, Un nouveau machin : l’Alliance pour le multilatéralisme, www.prochetmoyen-orient.ch , 14 octobre 2019.
13 Ronan Farrow, Paix en guerre. La fin de la diplomatie et le déclin de l’influence américaine, Calmann-Lévy, p. 32.

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