Observatoire Géostratégique

numéro 174 / 16 avril 2018

CONSEIL D’ÉTAT : L’INSOUPÇONNABLE FATUITÉ DE L’ÊTRE

« La noblesse d’État. Grandes écoles et esprit de corps ». Tel est le titre d’un ouvrage écrit 1989 par Pierre Bourdieu qui en décrivait parfaitement les dérives de notre monarchie républicaines avec ses clans, ses castes, ses prébendes1. Or, depuis rien n’a changé si ce n’est que l’ENA a, petit à petit, pris le dessus sur les autres grandes machines à former des grands serviteurs de l’État (Polytechnique, École normale supérieure, HEC…). Aujourd’hui, la République française est dirigée par une élite auto-désignée (l’équivalent des deux cents familles qui étaient aux commandes de la monarchie avant la révolution de 1789) qui dirige de facto le pays (en dépit des alternances politiques et des annonces de réforme de cette grande école) et qui se substitue au peuple souverain pour décider ce qui est bon et ce qui ne l’est pas (en lieu et place de ce dernier). Tentons de partir du général (la prééminence de l’énarchie dans notre société) pour aller au particulier (la prééminence du Conseil d’État) en se basant sur le récent entretien de Jean-Marc Sauvé à Acteurs publics.

LA NOBLESSE DE COUR DE L’ENA

La France est aux mains d’une oligarchie sortie d’une même école créée à la fin de la Seconde Guerre mondiale.

Le point de vue d’un journaliste

Qu’écrit Laurent Mauduit, journaliste à Mediapart sur le sujet qui résume à peu près la problématique de la dictature de l’énarchie dans notre pays :

« Voilà encore quelques années, et en tout cas jusque dans le cours des années 1980, la haute fonction publique avait ses rites. Même s’il y avait des pantouflages en nombre important, l’État offrait encore à ceux qui le servaient des carrières qui, pour certaines, pouvaient être prestigieuses. Il y avait donc, certes, l’attrait de l’argent auquel cédaient de très nombreux hauts fonctionnaires, issus de la direction du Trésor ou de l’Inspection générale des finances. Mais pour ceux qui ne cédaient pas à la tentation, il y avait l’attrait de postes brillants et très influents. Et pour les hauts fonctionnaires les plus brillants, ce goût de défendre l’intérêt général l’emportait souvent sur l’appétit de faire fortune. En somme, l’intérêt général continuait de prévaloir malgré la violence des appétits privés….Il ne faut, certes, pas idéaliser cette époque révolue, car elle a connu, elle aussi, de formidables dérives. Après d’autres, Pierre Bourdieu a formidablement bien décrit les errances oligarchiques auxquelles a par exemple conduit la création à la Libération de l’École nationale d’administration (ENA) – même si l’idée initiale était de briser les corporatismes et de démocratiser le recrutement des élites républicaines –, des errances qui ont conduit à la formation de cette « noblesse d’État » qu’il a décrite dans un livre fameux portant ce titre (La Noblesse d’État – Grandes écoles et esprit de corps, Les Éditions de Minuit, 1989)2.

La charge contre cette auguste école nous paraît entièrement fondée à la lumière de ce que nous apprenons quotidiennement.

Le constat d’un citoyen

Aujourd’hui, les énarques sont aux manettes de la République à l’instar du président de la République, Emmanuel Macron et de son premier ministre, Édouard Philippe. Qui forment la majorité des cabinets ministériels si ce n’est les anciens élèves de l’ENA sans parler des directeurs d’administration centrale ou des ambassadeurs dans les postes prestigieux ? Les entreprises publiques et autres organismes financiers n’échappent pas à la règle. Formés sur le même moule, ils disposent du monopole de la parole et de l’action, étant par nature omnipotents et omniscients. Les Pic de la Mirandole du XXIe siècle. Ils savent tout sur tout. Il n’est qu’à voir l’état de la France pour juger de leurs capacités managériales, politiques, économiques, sociales, diplomatiques, humaines… Mais, dans la crème, il y existe la crème de la crème, à savoir les énarques sortis dans la botte à la sortie de l’école : Conseil d’État, Cour des comptes et inspection générale des Finances. Les inoxydables de la Vème République que l’on retrouve aux quatre coins de la machine étatique, para-étatique.

LA NOBLESSE DE ROBE DU CONSEIL D’ÉTAT

Arrêtons-nous un instant sur le cas du vice-président du Conseil d’État, Jean-Marc Sauvé qui devrait faire valoir ses droits à la retraite en mai 2018 et qui s’épanche longuement à l’occasion d’un entretien avec le site Acteurs publics3.

Qui est-il ?

Ce n’est pas n’importe qui à lire sa biographie sur le site du très sérieux Conseil d’État. Il survole – par sa taille, entre autres – la vie administrative et politique française depuis plusieurs décennies. Né le 28 mai 1949 à Templeux-le-Guérard (Somme), Jean-Marc Sauvé est diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris (1970), titulaire d’une maîtrise de sciences économiques (Université de Paris I) (1971) et surtout ancien élève de l’École nationale d’administration (promotion André Malraux 1975 – 1977).

Sa carrière peut être qualifiée de brillante et d’exemplaire tant il connait la Fonction publique sur le bout des doigts. Il est vice-président du Conseil d’État depuis 2006. 1977 : nommé auditeur au Conseil d’État ; 1977-1980 : rapporteur à la section du contentieux ; 1977-1981 : maître de conférences à l’Institut d’études politiques de Paris ; 1980-1981 : responsable du centre de documentation du Conseil d’État ; 1977-1981 : rapporteur, puis commissaire du gouvernement à la Commission centrale d’aide sociale (juridiction nationale de l’aide sociale) ; 1981 (juin) -1983 (mai) : conseiller technique au cabinet du Garde des sceaux, ministre de la justice (Maurice Faure, puis Robert Badinter) ; 1983 (janvier) : nommé maître des requêtes au Conseil d’État ; 1983 (mai) – 1988 (juillet) : directeur de l’administration générale et de l’équipement au ministère de la justice ; 1988 (juillet) – 1994 (mars) : directeur des libertés publiques et des affaires juridiques au ministère de l’intérieur ; 1994 (mars) – 1995 (mai) : préfet de l’Aisne ; 1995 (avril) : nommé conseiller d’État ; 1995 (mai) – 2006 (octobre) : secrétaire général du Gouvernement ; 1999 (février) – 2008 (juin) : président du conseil d’administration de l’Académie de France à Rome (Villa Médicis) ; 2002 (mai) – 2008 (mai) : membre du conseil d’administration du Musée du Louvre ;  2006 (octobre) – 2013 (décembre) : président de la Commission pour la transparence financière de la vie politique (autorité indépendante chargée du contrôle du patrimoine des membres du Gouvernement, des élus et des dirigeants des entreprises publiques). Sous son égide, ont été publiés les 13ème, 14ème, 15ème et 16ème rapports de cette commission qui a été remplacée à compter du 20 décembre 2013 par la « Haute Autorité pour la transparence de la vie publique » ; 2007 (février-juillet) : président de la Commission nationale de contrôle de la campagne en vue de l’élection présidentielle ; 2010 (septembre) – 2011 (janvier) : président de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique qui comprenait MM. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, et Jean-Claude Magendie, Premier président honoraire de la cour d’appel de Paris. Cette commission a remis au Président de la République un rapport intitulé : « Pour une nouvelle déontologie de la vie publique » ; 2010-2011 : président de l’Institut des hautes études sur la justice ; 2012 (février-juillet) : président de la Commission nationale de contrôle de la campagne en vue de l’élection présidentielle ; 2010-2012 : vice-président de l’Association des Conseils d’État et des juridictions administratives suprêmes de l’Union européenne (ACA-Europe) ; 2012-2014 : président de l’Association des Conseils d’État et des juridictions administratives suprêmes de l’Union européenne (ACA-Europe) ; 2014-2016 : vice-président de l’association des Conseils d’État et des juridictions administratives suprêmes de l’Union européenne (ACA-Europe) ; 2015 (mars – juillet) : membre, avec M. Claude Onesta, d’une mission chargée de préfigurer la réserve citoyenne. Cette mission a remis en juillet 2015 au Président de la République un rapport intitulé « Pour que vive la fraternité / Propositions pour une réserve citoyenne » ; 2014 (juillet) – 2016 (mars) : auteur avec M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, d’un rapport sur la situation des anciens Présidents de la République ; 2016, avril (depuis) : membre du conseil d’administration de la fondation « Cité internationale universitaire de Paris » ; 2016 (juin) – 2017 (octobre) : deuxième vice-président de la fondation « Cité internationale universitaire de Paris » ; 2017 (février-juillet) : président de la Commission nationale de contrôle de la campagne en vue de l’élection présidentielle.

Il cumule de nombreuses fonctions. Il est partout à la fois. Il est également président du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ; président du conseil d’administration de l’École nationale d’administration (ENA) ; 2007, février (depuis) : vice-président, puis membre du conseil d’administration de la Fondation nationale des sciences politiques ; 2007, juillet (depuis) : président du comité chargé de donner un avis public sur les organisations non gouvernementales et les personnes qualifiées pouvant siéger à la Commission nationale consultative des droits de l’homme (décret du 26 juillet 2007) ; 2007, novembre (depuis) : vice-président de l’Association internationale des hautes juridictions administratives (AIHJA) ; 2008, juin (depuis) : président de la section française du Comité de coopération judiciaire franco-britannique et irlandais ; 2008, juillet (depuis) : président de l’Institut français des sciences administratives (IFSA) ; 2010, février (depuis) : Honorary bencher of the Middle Temple (membre d’honneur du Middle Temple, l’une des quatre « Inns of Courts » regroupant des juges, des avocats et des professeurs de droit) ; 2010, mars (depuis) : président du comité institué par l’article 255 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (comité créé par le Traité de Lisbonne et chargé de donner un avis sur l’adéquation des candidats à l’exercice des fonctions de juge et d’avocat général à la Cour de justice et au Tribunal de l’Union européenne) ; reconduit pour un second mandat en mars 2014 ; 2011, septembre (depuis) : membre du sénat de l’Institut européen du droit (European Law Institute) ; 2017, octobre (depuis) : président de la fondation « Cité internationale universitaire de Paris ». Tout ceci est du plus grand comique tant cette énumération relève de l’inventaire à la Prévert.

À l’issue de ce tour d’horizon, on a le tournis tant le vice-président du Conseil d’Etat est un touche à tout, un homme à tout faire, y compris les basses besognes à l’occasion, lui qui a fréquenté les cabinets ministériels. On constate, qu’à l’époque où il était rapporteur à la section du contentieux (1977-1981), il avait le temps d’être maître de conférences à l’Institut d’études politiques de Paris (1980-1981). Il était donc cumulard et ose dire en conclusion de son entretien « qu’être vice-président du Conseil d’État, c’est avoir de la personnalité, les compétences et l’éthique idoine »  Une éthique qui ne l’empêche pas de cumuler de multiples fonctions alors même que sa fonction de juge de l’État devrait le mobiliser à 100%.

Cela va sans dire mais cela va mieux en le disant, il est titulaire de plusieurs hautes décorations : Grand-officier de la Légion d’honneur ; Chevalier de l’Ordre national du Mérite ; Commandeur de l’Ordre des Arts et Lettres4. Les hochets de la République pour ses serviteurs les plus zélés.

Que nous dit-il ? Que des choses très intéressantes qui méritent d’être analysées à la loupe. Il y a le dit et le non-dit pour un haut fonctionnaire qui a passé une grande part de sa carrière administrative hors des murs du Palais-Royal. Ceci ne devrait-il pas être proscrit dans un état de droit digne de ce nom pour prévenir tout conflit d’intérêt et tout risque de dépendance par rapport à l’exécutif et de partialité par rapport au citoyen et au fonctionnaire.

Reconnaissons à celui que ses collaborateurs surnomment « la tour de contrôle » et qui louent sa « roublardise » tant il a une approche verticale de la fonction la capacité d’asséner un certain nombre de vérités ! Au titre du mal français, il met en exergue « l’inflation législative permanente » ; la vulnérabilité juridique des amendements gouvernementaux et parlementaires lors des discussions au Parlement ; la nécessité de consultation du Conseil d’État sur ces amendements ; le malaise croissant dans la fonction publique consécutif à la paupérisation de l’État ; une critique du poids des cabinets ministériels par rapport à celui de l’administration ; l’importance d’une administration au service des citoyens ; la réforme nécessaire de l’ENA : la nécessaire diversité au sommet de la fonction publique : la visibilité du Conseil d’État sur les grands débats de société…

Reconnaissons dans le même temps à Jean-Marc Sauvé une excellente pratique de la langue de bois et un contentement de soi hors du commun. Le vice-président ose dire que la « double fonction (consultative et juridictionnelle) nous permet de juger avec l’expérience de l’administrateur et de conseiller avec la sûreté du juge… Notre dualisme fonctionnel ne fait aujourd’hui plus débat ». Dans ces deux phrases, que d’âneries et de contre-vérités. Manifestement, l’intéressé ne vit pas dans notre monde. Nombreux sont les juristes de haut niveau qui continuent à plaider pour la séparation stricte entre les deux fonctions, motif pris que cette juridiction baigne dans la contradiction permanente et dans la confusion. Elle est le conseil de l’administration et son juge en violation de l’adage selon lequel on ne peut être juge et partie à la même cause. Ce qui constitue une violation du principe d’impartialité objective, fondement du droit à un procès équitable ! Notre haut fonctionnaire est ignorant. Que signifie la « sûreté du juge » ? Par nature, la justice est faillible car humaine. Comment expliquer que la Cour européenne des droits de l’homme censure certaines décisions du Conseil d’État ? Par ailleurs, la loi parle de « membres du Conseil d’État », n’utilisant pas le terme de juge tant leur statut prête à débat. On comprend mieux pourquoi il s’oppose bec et ongles à la constitution d’un corps de magistrats unique. On peine à sourire lorsqu’il évoque la « claire vision de l’intérêt général » de sa Maison. Comment expliquer qu’un tiers des membres du Conseil d’État ne sont pas au Palais-Royal et pantouflent à droite et à gauche ? Pourquoi le conseiller d’État, Guillaume Pépy, est-il directeur général de la SNCF ?5 Pourquoi le sulfureux Richard Descoings, autre conseiller d’État dirigeait-il Sciences Po Paris ? Est-cela que l’on attend de magistrats qui ne doivent pas se trouver dans des situations de conflits d’intérêt ? Cela n’empêche pas Jean-Marc Sauvé de s’exprimer doctement sur le pantouflage et les conflits d’intérêts dans un autre entretien à Acteurs publics à la suite de son audition par la mission d’information de l’Assemblée nationale sur la déontologie des fonctionnaires6. Dans quel pays vivons-nous ? Nous sommes une fois encore dans la confusion entre le rôle de conseil et de juge de l’État. Mais ceci ne choque personne alors que devrait s’appliquer à ce haut fonctionnaire l’adage chacun chez soi et les vaches seront bien gardées.

On manque de s’étouffer lorsque Jean-Marc Sauvé nous explique que « la plus haute juridiction administrative française apporte une attention croissante à la protection des droits fondamentaux » alors même que le droit administratif est exorbitant du droit commun appliqué par une juridiction qui ne présente pas les mêmes garanties pour le citoyen que les juridictions ordinaires. En matière de lutte contre le terrorisme, la preuve de la dangerosité d’un citoyen peut être rapportée devant les juridictions administratives par des « notes blanches » des services de renseignement, sorte de « lettres de cachet » de la République. On est au bord du malaise lorsque le vénéré vice-président du Conseil d’État nous fait un couplet « sur la dégradation lente et continue des rémunérations de l’encadrement supérieur de l’État ». Pourrait-il nous donner des exemples concrets des traitements des hauts fonctionnaires de l’État au titre de la transparence, mantra du XXIe siècle ? On ne serait pas déçus de découvrir ce que gagnent ces messieurs et des dames des grands corps : Conseil d’État, Cour des comptes et inspection générale des Finances sans parler des ménages qui leur permet d’arrondir leur fin de mois difficiles7. La Cour des comptes vient de dénoncer le niveau extravagant des traitements des fonctionnaires de Bercy. On est dans la franche rigolade lorsque ce haut fonctionnaire parle de la Question prioritaire de constitutionnalité (QPC) contre laquelle il a farouchement lutté comme le rappelle Jean-Louis Debré8. Quant à la Cour européenne des droits de l’homme, il n’apprécie pas trop qu’elle fasse la leçon, à l’occasion, à ces personnes au jugement si sûr. En termes de pantalonnade, le vice-président du Conseil d’État en connaît un rayon9.

Nous avons droit à un long couplet sur l’ENA dont il est président du conseil d’administration, école dont il est sorti major de promotion. Pourquoi ? N’a-t-il pas mieux à faire que se déplacer à l’ENA à Strasbourg pour y amener son grain de sel que personne ne lui demande ? Entre les lignes, on comprend que le poste de vice-président du Conseil d’État devrait revenir à celui qui a occupé auparavant le poste de secrétaire général du gouvernement (SGG). Donc, pour diriger la plus haute juridiction administrative française, on choisit un fonctionnaire qui pourrait avoir à juger de ses propres actes au sein du pouvoir exécutif. Une fois encore, nous nageons dans la plus grande confusion entretenue par ceux qui devraient lutter contre. Au secours, Kafka et Jary !

Pour être complet, nous apprenons que le Conseil d’État appelé à statuer sur le cas de son ex-président de la section sociale, Christian Vigouroux (haut fonctionnaire marqué à gauche, plusieurs fois directeur de cabinet de plusieurs anciens ministres socialistes (Pierre Joxe et Philippe Marchand au ministère de l’Intérieur, Elisabeth Guigou aux ministères de l’Emploi et de la Justice, et Christiane Taubira au ministère de la Justice) a confirmé sa nomination comme président de Commission de contrôle du découpage électoral, décidée par François Hollande peu avant de quitter ses fonctions. Saisi par le président du Sénat, Gérard Larcher, il a bien évidemment donné son feu vert à cette nomination. On se serre les coudes entre copains du Palais-Royal10. Un bon fromage pour ce monsieur, expert reconnu de la déontologie des fonctionnaires !11 Un excellent exemple de la société de connivence dans lquelle nous vivons dans notre pays.

 
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Jean-Marc Sauvé devrait savoir que si la parole est d’argent, le silence est d’or surtout lorsqu’on ne devrait rien avoir à dire en tant que responsable de la plus haute juridiction administrative française. Mais, il attache la plus haute importance à la communication destinée à le mettre en valeur12. Aucune hésitation dans ses jugements. Aucun regret sur ce qu’il n’aurait pas fait. Aucun acte de contrition sur les décisions du Conseil censurées par la Cour européenne des droits de l’homme de Strasbourg. Aucune humilité sur sa haute personne. Aucun recul sur la juridiction aux destinées de laquelle il préside depuis une décennie, le Conseil d’État qualifié de « nuisance invasive à l’instar des algues invasives » ou de « l’un des mauvais génies invisibles de la Cité » par un professeur de droit public13. Jamais, Jean-Marc Sauvé ne propose le moindre projet de réforme de cette juridiction qu’il décrit comme parfaite et irréprochable alors qu’elle devrait être profondément réformée14. « Si les hommes cédaient toujours à ce qu’il y a en eux de plus humain, il y a longtemps qu’ils ne seraient plus de hommes »15. En un mot, un très haut fonctionnaire caractérisé par l’insoupçonnable fatuité de l’être. Bon vent pour 2018 avec votre départ en retraite. On ne vous regrettera ni au Palais-Royal, ni ailleurs.

Guillaume Berlat
25 décembre 2017

1 Pierre Bourdieu, Noblesse d’État. Grandes écoles et esprit de corps, éditions de Minuit, 1989.
2 Laurent Mauduit, La privatisation des postes clés de la République, www.mediapart.fr , 23 novembre 2017.
3 Jean-Marc Sauvé (propos recueillis par Bruno Botella et Pierre Laberrondo), « L’encadrement supérieur de l’État doit davantage représenter le société française dans sa diversité », www.acteurspublics.com , 8 novembre 2017.
4 www.conseil-etat.fr/Conseil-d-Etat/Organisation/Le-Vice-Président-du-Conseil-d-Etat/Jean-Marc-Sauve
5 Laurence Dequay, SNCF. Pepy fait de la résistance, Marianne, 8-14 décembre 2017, pp. 34-35.
6 Bastien Scordia (propos recueillis par), Conflits d’intérêts : Jean-Marc Sauvé en appelle à une meilleure application de la loi, www.acteurspublics.com , 5 décembre 2017.
7 Jean Daspry, Le scandale des ménages, www.prochetmoyen-orient.ch , 9 octobre 2017.
8 Jean-Louis Debré, Ce que je ne pouvais pas dire, Robert Laffont, 2016.
9 Laurent Mauduit, Indemnités des parlementaires : la pantalonnade du Conseil d’État, www.mediapart.fr , 8 décembre 2017.
10 Shahinez Benabed, Commission du découpage électoral. Gérard Larcher débouté par le Conseil d’État, www.acteurspublics.com, 19 décembre 2017.
11 Christian Vigouroux, Déontologie des fonctions publiques 2013/2014, Dalloz, 2012.
12 Marie-Amélie Lombard-Latune (propos recueillis par), Jean-Marc Sauvé : « pourquoi le Conseil d’État a autorisé le burkini », Le Figaro, 5 octobre 2016, p. 18.
13 Serge Sur, 2017. En battant la campagne, Dalloz, 2017, p. 62 et p. 65.
14 Camille Mialot, Un Conseil d’État trop politisé. L’institution est à réformer, Le Monde, 29 mai 2012, p. 19.
15 Romain Gary, Lady L., Gallimard, 1963, p. 129.

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