Observatoire Géostratégique

numéro 235 / 17 juin 2019

QUAND LE QUAI D’ORSAY PERD LE CAP ET LA BOUSSOLE…

« Il n’y a rien de stable ni rien de permanent en ce monde, tout passe » (proverbe latin). Rien ne change en ce bas monde en cette fin de deuxième décennie du XXIe siècle. À l’heure où le monde ne sait pas/plus où il va, il est essentiel – et cela dans l’absolu – que les responsables français de l’action internationale aient une stratégie, une tactique, une volonté et des moyens (humains et financiers) pour les guider dans le brouillard1. Cela s’appelle une authentique politique étrangère. Dans une logique cartésienne, cette dernière est définie par le président de la République. Sa mise en œuvre relève de la diplomatie prise en charge par le Quai d’Orsay (ministre, cabinet, administration centrale et réseau diplomatique, consulaire, culturel, économique…).

Cette ardente obligation est la condition de la crédibilité de la parole de la France sur la scène internationale. Et cela à une époque où l’image du chef de l’État et, par voie de conséquence, de la France à l’étranger, est passablement écornée. En effet, le plus jeune président de la Ve République ne fait plus rêver et la France attire les sarcasmes (Cf. les articles de la presse étrangère). Aux États-Unis, en Allemagne, en Belgique, au Royaume-Uni, plus largement au sein de l’Union européenne2, on estime, après l’acte V de l’action des « gilets jaunes », qu’Emmanuel Macron est à terre et que la France est un pays irréformable. La côte de popularité du chef de l’État est autour des 20%.

Or, pour peser dans le concert des nations, il faut tout à la fois inspirer confiance et faire preuve de clairvoyance, de préscience. De manière triviale, savoir analyser (y compris les signaux faibles) pour prévoir le lendemain et le surlendemain et anticiper sa posture diplomatique. Un diplomate surpris est un diplomate désarmé. Afin de prévoir le monde de demain, le Quai d’Orsay dispose depuis 1974 d’un outil de prévision, le Centre d’analyse et de prévision (CAP) qui a longtemps fait ses preuves. Aujourd’hui, certains émettent quelques doutes sur la pertinence de cet instrument (aujourd’hui dénommé CAPS) à la lumière des derniers développements connus sur son fonctionnement.

LE CAP OU LA VIGIE DE LA DIPLOMATIE FRANÇAISE

Rien de tel, comme toujours, de se reporter au site du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE) – une sorte de pravda à la française -, pour en savoir un peu plus sur l’outil de prévision à la disposition du chef de la diplomatie française et des plus hautes autorités de l’État. Qu’apprend-on à cet égard ?

Le Centre d’analyse, de prévision et de stratégie (CAPS) a été créé en juillet 1973 par Michel Jobert, alors ministre des Affaires étrangères. Il est dirigé depuis mars 2013 par Justin Vaïsse.

Ses missions

Relevant directement de l’autorité du ministre depuis ses débuts, le CAPS assure en toute indépendance les missions suivantes :

– il produit des analyses transdisciplinaires et prospectives des évolutions de moyen et long termes de l’environnement international, sous l’angle régional et thématique ;

– il présente au ministre, à sa demande ou spontanément, des recommandations politiques ou des options stratégiques portant sur différents pans de la politique extérieure ainsi que sur l’adaptation du dispositif diplomatique français aux enjeux européens et internationaux ;

– il favorise le débat d’idées et fait émerger des concepts ou idées nouvelles, en encourageant et valorisant la recherche en relations internationales (think tanks, universités, etc. …) ;

– il participe aux efforts pour rehausser l’influence française dans les cercles de réflexion et de débat européens et internationaux.

Son fonctionnement

Le CAPS entretient un lien permanent avec les services du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE), mais sa production se caractérise par l’indépendance de ses analyses, reconnue et respectée. Ses propositions n’engagent pas le ministère en tant que tel ni, a fortiori, le gouvernement français.

Le CAPS est composé d’agents du MEAE ainsi que d’experts issus d’autres ministères, du secteur privé ou du monde de la recherche. Il dispose de crédits d’études et de fonctionnement notamment utilisés pour confier des travaux à des consultants individuels ou à des centres de recherche, ainsi que pour organiser des colloques et des rencontres informelles.

En outre, depuis 1989, le CAPS s’est vu confier le Programme d’invitation des personnalités d’avenir (PIPA). Ce programme permet d’inviter chaque année de jeunes personnalités étrangères de la sphère politique ou à la société civile.

La diffusion de ses travaux

Le CAPS diffuse au ministre, aux responsables du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères ou à d’autres décideurs publics des informations et des idées que ne collectent pas systématiquement les circuits traditionnels.

A cette fin, le Centre est en contact permanent :

– en France, avec les autres administrations, les centres de recherche officiels ou indépendants, les personnalités des milieux universitaires ou du monde des affaires ;

– à l’étranger, le Centre a des consultations régulières avec les cellules de planification des autres ministères des Affaires étrangères.

– Une sélection des analyses du CAPS a été publiée de 1979 à 2002 dans un bulletin semestriel, remplacé depuis décembre 2005 par une nouvelle publication, « Les Carnets du CAPS ».

Le programme d’invitation des personnalités étrangères (PIPA)

Créé il y a plus de 25 ans, le programme d’invitation des personnalités d’avenir (PIPA) vise à apporter à des personnalités étrangères du monde politique, associatif, syndical, économique etc. une connaissance approfondie de la France et de ses institutions.

Placé sous la responsabilité du Centre d’analyse, de prévision et de stratégie (CAPS) du ministère des affaires étrangères, le PIPA offre à de futurs leaders l’opportunité de réaliser des rencontres de haut-niveau, en lien avec leurs activités et leurs centres d’intérêt. Depuis mars 1989, ce sont ainsi plus de 1700 personnes, originaires de 133 pays différents, qui ont pu en bénéficier. A titre d’exemple, l’Afrique du Nord et le Moyen-Orient ont représenté près de 10% des invités du PIPA depuis sa création (soit 175 participants).

Qu’il soit organisé au bénéfice d’une seule personne ou d’un groupe, le principe du PIPA reste toujours le même : un séjour d’études personnalisé, à partir des thèmes suggérés par le (ou les) participant(s)et qui se déroule sur une semaine entière. C’est un outil unique pour leur permettre d’affiner leur connaissance de la France, au-delà des idées reçues et des clichés. Dans le même temps, les liens privilégiés qui sont créés à cette occasion ont vocation à être pérennisés par la création de réseaux des bénéficiaires de ce programme.

Les grandes figures du CAP

Depuis sa création, le Centre a été dirigé par Thierry de Montbrial (1973-78), Jean-Louis Gergorin (1979-84), Philippe Coste (1984-89), Jean-Marie Guéhenno (1989-1993), Bruno Racine (1993-95), Gilles Andréani (1995-99 et 2002-2004), Michel Foucher (1999-2002), Pierre Lévy (2005-2009), Marie Mendras (2009-2010), Joseph Maïla (2010-2012)3.

Succède au CAP la Direction de la Prospective (DP, 2009-2013) avec Bernard Kouchner et le Centre d’Analyse de Prévision et de Stratégie (CAPS) avec Laurent Fabius, Jean-Marc Ayrault et aujourd’hui Jean-Yves Le Drian. Comme toujours dans notre pays, faute de réformer une structure pour l’adapter aux contingences du temps, on préfère changer les intitulés (Cf. ceux des ministères après chaque remaniement ministériel : ministère des Affaires étrangères, ministère des Relations extérieures, pour revenir à ministère des Affaires étrangères et évoluer cers ministère des Affaires étrangères et du développement international cher à Laurent Fabius pour conclure, provisoirement, avec ministère de l’Europe et des Affaires étrangères).

Après la théorie, passons à la pratique. En France, nous savons d’expérience qu’il existe souvent un gouffre entre principes et réalités, entre ambitions et réalisations, entre liberté et contrainte. Qu’en est-il au juste de la production intellectuelle du CAPS ? Serait-ce l’exception qui confirme la règle ?

LA PRODUCTION INTELLECTUELLE (?) DU CAPS

Il va de soi, mais cela va mieux en le disant, que nous ne pourrons raisonner que sur la documentation ouverte du CAPS en nous limitant à quelques productions sélectionnées de manière arbitraire. Toutefois, nous essaierons de tirer quelques conclusions provisoires.

Un champ d’étude uniquement restreint à la documentation ouverte

Notre champ d’analyse ne porte bien évidemment que sur la littérature ouverte produite par ce service du Quai d’Orsay, n’ayant pas accès pour des raisons évidentes de sécurité aux notes confidentielles à usage interne (Quai d’Orsay) ou externe (présidence de la République, Matignon, ministère des Armées, SGDSN…). Il s’agit de ce que site internet du MEAE qualifie de « sélection des analyses du CAPS publiée de 1979 à 2002 dans un bulletin semestriel, remplacé depuis décembre 2005 par une nouvelle publication, ‘Les Carnets du CAPS’ ». En langage d’expert, cela s’appelle la documentation ouverte. Peut-être existe-t-il dans la documentation dite fermée des « pépites » qui resteront dans l’Histoire du Quai d’Orsay et que seuls nos successeurs découvriront lorsque les archives de La Courneuve livreront tous leurs secrets aux chercheurs ? Mais, nous ne le saurons malheureusement pas.

Nous vivrons dans le brouillard de l’incertitude

Un champ restreint à quelques numéros des Carnets du CAPS et autres productions

En effet, il faudrait une étude particulièrement exhaustive de tous les numéros publiés par le CAP, puis par la DP et le CAPS pour pouvoir tirer des conclusions définitives. Nous nous limiterons aux productions les plus récentes. Elles concernent le numéro paru en 2013 au moment du 40ème anniversaire du CAP rassemblant des analyses de tous les responsables de ce service ; le numéro hors-série publié en 2017 sur Les Mondes de 2030, le Rapport conjoint CAPS/IRSEM intitulé : « Les manipulations de l’information : un défi pour nos démocraties » mis en ligne en septembre 2018, c’est-à-dire accessible au commun des mortels4 et, enfin, le dernier numéro des Carnets du CAPS qui a pour thème « Technologie et puissance » réhaussé d’un avant-propos du ministre de l’Europe et des Affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian5. Excusez du peu ! Nous sommes frappés par une contradiction entre la volonté d’ouverture sur le monde de la recherche et l’avertissement contenu au début du dernier numéro des Carnets du CAPS qui de lit ainsi : « Les travaux du Centre d’Analyse, de Prévision et de Stratégie ne peuvent être ni cités ni reproduits. Ils sont une contribution à la réflexion sur les relations internationales et ne sauraient être considérés comme une position officielle du gouvernement français ». Dans ces conditions, pourquoi diffuser ces documents à l’extérieur du Quai d’Orsay vers des universités, des centres de recherches, des médias (?) tout en précisant qu’il ne fallait pas en faire état. Tout ceci est tout simplement incohérent. On veut faire dans la transparence tout en pratiquant l’opacité. L’Open Data, dont on nous rebat les oreilles, n’est qu’une vulgaire chimère.

Un champ restreint au conformisme de la pensée du temps présent

À prendre connaissance de la production étudiée, nous sommes à cent lieues des missions décrites plus haut que nous pourrions résumer grâce aux quelques termes suivants : indépendance, créativité, stratégie, transdisciplinarité, influence… Sans pour autant tomber dans la critique négative, nous sommes déçus – c’est le moins que l’on puisse dire – par le niveau de la production de l’élite de la matière grise (diplomates, chercheurs, experts…) du Quai d’Orsay, par les forts en QI. Elle nous paraît frappée au sceau du plus grand conformisme intellectuel alors que nous nous attendions à une pensée à contre-courant, non-conformiste (« out of the box » comme disent les anglo-saxons). Nous sommes en plein dans l’air du temps marqué par « les nouvelles morales, les nouvelles censures »6. La pensée du CAPS apparaît aseptisée, conforme à ce que veulent lire le président de la République et son ministre de l’Europe et des Affaires étrangères. Le rapport conjoint CAPS/IRSEM : « Les manipulations de l’information : un défi pour nos démocraties » ressemble à s’y méprendre à une commande du pouvoir pour illustrer sa dernière loi destinée à lutter contre les informations bidon (« Fake news »). Une sorte d’illustration à coloration pseudo-scientifique destinée à démontrer que derrière toute mauvaise nouvelle dans le monde, il y a la main du Kremlin dans la culotte du « gilet jaune ». Tout ceci est dans la ligne de ce que fait la Commission européenne en la matière7. Nous avons l’impression de lire des copies conformes, des résumés de colloques, d’articles publiés dans d’autres revues, d’ouvrages savants…

Quant au dernier numéro des Carnets du CPAS consacré à « Technologie et puissance », il pêche à plusieurs titres. D’abord, rien de très nouveau sur le sujet par rapport à ce que l’on peut lire en accès libre. Les différents articles (guerre de l’intelligence artificielle, géopolitique des câbles, manipulations de l’information, Africtivistes, nouveaux influenceurs de l’Afrique de l’Ouest, Digital China, cyber-califat de Daech, Du bitcoin à la blockchain, système de crédit social en Chine) donnent le tournis mais ne comportent pas le minimum d’originalité par rapport à l’existant. Quant à la rubrique « Varias » (« consultations citoyennes sur l’Europe, une nouvelle crise de la conscience européenne sur l’Europe, Washington-Moscou, les montagnes russes »), rien de très nouveau sous le soleil. Ensuite, pour ce qui est du contenu de cette prose, rien de très original sortant des sentiers battus de la doxa du conformisme et du moralisme ambiant. Une sorte de version manichéenne du monde à l’image de la diplomatie jupitérienne. Enfin, nous n’avons trouvé aucune analyse prospective sur le monde de demain (y compris dans le numéro sur Les mondes de 2030). L’endroit privilégié du Quai d’Orsay pour l’analyse, la prévision et la stratégie verse dans le commentaire de l’actualité, dans la clairvoyance rétrospective et dans la tactique de folliculaire de bas étage. En un mot, on fait tout sauf de la prévision au CAPS.

Comme l’écrit notre dernier président de la République : « c’est la différence entre donner du sens et faire du bruit »8. En dernière analyse, ce résultat ne constitue pas à proprement parler une totale surprise si l’on examine la manière dont fonctionne au quotidien la structure qui a pour nom CAPS.

LE FONCTIONNEMENT INTERNE DU CAPS

« Il n’est de richesse que d’hommes » (Jean Bodin). Que cela est bien vrai à l’époque de l’intelligence artificielle remède à tous les maux de la terre. Comment expliquer ce constat aussi affligeant que celui que nous venons de dresser sur le CAPS ? N’explique-t-il pas en partie le naufrage de la diplomatie française jupitérienne ? Deux types de causes peuvent aider à comprendre l’inutilité criante du CAPS : hétérogénéité des équipes conjuguée au conformisme de la pensée.

L’hétérogénéité de l’équipe pensante

De ce qui se dit au sein des couloirs feutrés du Département et ailleurs, il n’est qu’à voir le déroulement des réunions de service du CAPS pour comprendre « l’étrange défaite » du haut lieu de la prévision au Quai d’Orsay. Plusieurs dizaines de personnes (vieux diplomates, jeunes chercheurs (ses), experts (es) ne sachant pas expertiser…) ne disposent que de quelques minutes pour parler de leur sujet en se focalisant plus sur l’actualité immédiate que sur le temps long du diplomate, de l’historien, du stratège qui se respecte. Une sorte de café du commerce à la sauce diplomatique. Chacun de ces « spécialistes de la spécialité » y va de sa petite phrase qui sur ses affreux populistes (les Trump, Orban et Bolsonaro en prennent pour leur grade), qui sur la question du genre (l’incontournable du moment). C’est le concours Lépine des âneries si l’on considère qu’un prévisionniste raisonne sur le monde tel qu’il est et non tel qu’il devrait être. Au diable, la morale et ses moralisateurs à la petite semaine.

C’est que cette joyeuse cohorte coûte un « pognon de dingue » au contribuable que nous sommes. Le rapport qualité/prix est pourtant médiocre. Il ne faudrait pas que les « gilets jaunes » découvrent ce haut lieu de l’inconséquence et de la gabegie financière. Si l’on adaptait une logique purement comptable à la manière des petits marquis de Bercy, voilà bien un service (cette armée mexicaine de bras cassés à quelques rares exceptions près) qu’il faudrait bien supprimer pour l’externaliser (compte tenu de son coût exorbitant). Au gré de son humeur, le titulaire du Quai des Brumes pourrait commander à des instituts de recherche, à des experts (des vrais) des rapports monnayés pour éclairer sa lanterne sur de vrais sujets de prévision. Tout le monde s’en porterait mieux : le contribuable et l’utilisateur (de notes du CAPS). À la rigueur, le Quai d’Orsay ne devrait-il pas s’attacher les services d’une diseuse de bonnes aventures, d’une cartomancienne ? Il aurait moins de chance de faire fausse route sur les évolutions futures de notre planète. Et, la France s’en porterait mieux.

Le conformisme de la pensée cadenassée

Indépendance ? C’est bien là que le bât blesse ! Comment ne pas se tordre de rire en lisant sur le site du Quai : « Relevant directement de l’autorité du ministre depuis ses débuts, le CAPS assure en toute indépendance les missions suivantes… ». Cette simple phrase recèle une contradiction. Comment être indépendant d’une structure sous l’autorité de laquelle on est placé ? Il s’agit peut-être d’une variante de l’humour diplomatique. Les responsables du CAPS sont plus connus par la souplesse de leur échine que par leur capacité de résistance. Ne dit-on pas que Laurent Fabius refusait toute note du CAPS qui aurait envisagé le maintien de Bachar Al-Assad au pouvoir ? Les responsables du CAPS ont-ils pour autant démissionné pour marquer leur désaccord ? Non. On comprend mieux les raisons de la débandade de la diplomatie française en Syrie… et ailleurs. C’est que la parole n’est pas libre au CAPS. Sans parler de l’écrit. Les magistrats du parquet – dont Dieu sait qu’ils sont dépendants du pouvoir exécutif – ont pour devise : « la plume est serve mais la parole est libre ». Au sein du CAPS, la devise devrait être : pensée cadenassée, parole bâillonnée, écrit nord-coréen (« tous nos objectifs ont été atteints » comme l’écrivait en exergue de ses télégrammes diplomatiques l’ambassadeur dignitaire de France, Gérard Errera, le digne père de son fils Philippe, un temps passé par le CAP).

Nous sommes frappés de constater, à prendre connaissance de l’indigence de la prose de cet auguste service du Quai d’Orsay, que les grandes problématiques du moment ne sont pas ou si peu traitée alors même qu’elles sont cruciales pour l’avenir de notre diplomatie. Quid de l’avenir de l’Europe dans la prochaine décennie ? Quid de l’avenir du multilatéralisme dans la même période de référence ? Quid aussi de l’avenir de la mondialisation hier adulée, aujourd’hui stigmatisée ? Quid de l’avenir de la relation transatlantique ? Quid de l’avenir du Proche et du Moyen-Orient, de l’Afrique ? Quid des futurs leaders du monde de demain ? Et, cette liste n’est pas exhaustive. Toutes ces problématiques sont loin d’être innocentes mais elles ne semblent pas avoir la moindre importance pour nos prévisionnistes à la petite semaine. Pourtant, toutes ces questions constituent les fondements de la gouvernance internationale du monde du XXIe siècle. Nos excellences du CPAS n’ont-elles pas le fâcheux défaut de raisonner exclusivement sur les paramètres, les paradigmes du XXe siècle pour anticiper le monde du XXIe siècle ? De faire de la vulgaire com’ au lieu de faire de la prévision ? De pratiquer à la perfection l’art de la clairvoyance rétrospective.

On pourrait transposer à la diplomatie ce que dit le général de Gaulle à propos de la politique : « La politique, quand elle est un art et un service, non point une exploitation, c’est une action pour un idéal à travers des réalités ». La prévision est un équilibre subtil entre réel et idéal. Le CAPS ignore l’un et l’autre. Michel Jobert, qui a eu l’excellente idée de créer le CAP en 1974, doit se retourner dans sa tombe en découvrant ce qu’est devenu l’outil au fil du temps. Une vulgaire annexe de la direction de la communication en lieu et place d’un lieu noble de « remue méninges » (« brainstorming » chez les anglo-saxons) où l’on ose penser l’impensable, imaginer l’inimaginable. La diplomatie française mérite mieux que ces faux semblants.

Tout mal a une cause, qu’on le veuille ou non. La diplomatie jupitérienne est moribonde. Elle l’est en grande partie par ce qu’elle ne sait pas anticiper. Le fameux gouverner, c’est prévoir. Quand cessera-t-elle de confondre communication sur le très court terme et prévision sur le moyen et le court terme ? Quand suivra-t-elle le conseil de Dominique de Villepin qui proclame qu’il « faut structurer l’avenir » ? Et cela précisément au moment où tout va pour le mieux dans le pire des mondes. Il est indispensable de ne pas analyser des situations vraisemblables mais d’envisager l’irréel, l’impensable. Tel devrait être la mission première du Centre d’analyse, de prévision et de stratégie. Nous en sommes encore loin.

 
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Dans toute tragédie, il y a une part de bouffonnerie. Au CAPS, au temps de notre lorientais désorienté, plus connu sous son pseudonyme de Jean-Yves Le Chouchen (qui est l’autorité de tutelle de nos experts ne sachant pas), l’on vénère l’humoriste Pierre Dac qui soulignait, avec beaucoup de pertinence, que « la prospective est un art difficile surtout lorsqu’elle concerne l’avenir » et l’écrivain, autre résistant que fut Jean Dutourd qui proclamait que « la seule chose dont on soit sûr, en ce qui concerne l’avenir, c’est qu’il n’est jamais conforme à nos prévisions ». Autant ne pas faire de prévision pour éviter de se tromper. Et c’est ainsi que, tout naturellement, le CAPS n’a plus de cap !

Ali Baba
24 décembre 2018

1 Jean-Marie Guéhenno, Le brouillard de la paix, Commentaire, n° 164, hiver 2018-2019, pp. 823-830.
2 Anne Rovan, UE : Macron veut rassurer ses partenaires, Le Figaro, 15-16 décembre 2018, p. 10.
3 https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/le-ministere-et-son-reseau/le-centre-d-analyse-de-prevision-et-de-strategie/
4https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/manipulations-de-l-information/article/rapport-conjoint-caps-irsem-les-manipulations-de-l-information-un-defi-pour-nos-societes , septembre 2018.
5 Les Carnets du CAPS, Technologie et puissance, #26, Été-Automne 2018, Avant-propos de Jean-Yves Le Drian, ministre de l’Europe et des Affaires étrangères.
6 Emmanuel Pierrat, Nouvelles morales, nouvelles censures, Gallimard, 2018.
7 François Darras, Contre-exemple. L’Europe de l’infox se porte bien, Marianne, 14-19 décembre 2018, p. 48.
8 François Hollande, Les leçons du pouvoir, Stock, 2018, p. 222.

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