Observatoire Géostratégique

numéro 148 / 16 octobre 2017

TERRORISME ET RENSEIGNEMENT : SURTOUT DES QUESTIONS…

« Il n’y a rien de négatif dans le changement, si c’est dans la bonne direction » (Winston Churchill). Alors que nous escomptions un simple remplacement, par le nouveau président de la République, Emmanuel Macron, des directeurs généraux des services de sécurité intérieure (DGSI, Patrick Calvar) et de sécurité extérieure (DGSE, Bernard Bajolet), tous deux partant à la retraite1, sans parler de celui de la direction du renseignement militaire (DRM), c’est à une opération de plus grande envergure à laquelle il procède dans le courant du mois de juin 20172. Cette opération se déroule en trois temps successifs : conseil de défense (7 juin 2017), conseil des ministres (14 et 22 juin 2017).

Il est vrai que la République, immobile que nous avons connue pendant le quinquennat de François Hollande, est désormais en marche grâce à notre chef de l’État jupitérien. L’homme entend, à l’évidence, se concentrer sur ses missions les plus régaliennes, à savoir la diplomatie, la défense (qualifiée aujourd’hui de ministère des Armées) et le renseignement, concept pris dans son acceptation la plus large (communauté du renseignement). Aujourd’hui, le maître-mot est lutte contre le terrorisme en évoluant constamment entre liberté et sécurité3.

Comment appréhender cette nouvelle, énième (r)évolution, pourrait-on dire ? Quelles sont les idées maîtresses qui sous-tendent cette réforme, présentée par certains, comme une sorte de révolution copernicienne ? Quelles sont les hommes, le trio gagnant, chargé de lutter plus efficacement encore que dans le passé contre le terrorisme ? Quelles sont les questions incontournables que soulève cette réforme ?

IDÉE MAÎTRESSE : LA PRÉSIDENTIALISATION DU RENSEIGNEMENT

« Celui qui possède le renseignement a le pouvoir. Celui qui a le pouvoir domine »4. Le nouveau président de la République semble avoir fait sien ce jugement dans la lutte contre le terrorisme grâce à la définition d’une approche conceptuelle concrétisée par un dispositif législatif dédié et complétée par la mise en place d’une structure.

Un dispositif législatif dédié : l’approche conceptuelle

Le Conseil de défense et de sécurité nationale du 7 juin 2017, qui se réunit désormais tous les mercredi avant le conseil des ministres, est parti du particulier pour aller au général5.

Pour ce qui est particulier, que nous dit-on ? Le Conseil de défense et de sécurité nationale prend connaissance des premières conclusions de l’enquête sur l’attaque terroriste perpétrée à Londres dans la nuit du 3 au 4 juin. Il en examine les implications pour la sécurité et la protection de nos concitoyens. Le Président de la République demande que tous les moyens nécessaires continuent d’être mobilisés pour apporter l’aide utile aux services britanniques et concourir au soutien de nos compatriotes impliqués et de leur famille. En un mot, les derniers attentats de Londres servent prétexte, de catalyseur au projet que le chef de l’État entend mettre en œuvre dès les premiers mois de son quinquennat.

S’agissant du général, le Conseil de défense et de sécurité nationale revoit le projet de loi visant à renforcer et à stabiliser l’arsenal législatif de lutte contre le terrorisme, parallèlement au projet de loi de prolongation de l’état d’urgence jusqu’au mois de novembre 2017. Le projet de loi permettra, ajoute-t-on, d’introduire dans le droit commun des dispositions concrètes, ciblées et encadrées pour lutter efficacement contre le terrorisme et de réserver le régime de l’état d’urgence à des circonstances exceptionnelles. Il est présenté au Conseil des ministres du 22 juin 2017 par le ministre de l’Intérieur en même temps que la posture Vigipirate arrêtée pour l’été 20176.

Comment articuler norme et structure dans la pratique quotidienne ?

Une nouvelle structure : l’approche fonctionnelle

Le Conseil de défense et de sécurité nationale met en place une nouvelle structure dont il définit les missions futures.

La novation principale de cette réforme tient à la création d’une structure faîtière en matière de lutte contre le terrorisme7. En effet, le Conseil de défense et de sécurité nationale arrête l’organisation de la Coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme et, en son sein, du centre national de contre-terrorisme8. Le Président de la République indique que cette instance, placée sous son autorité, devait accroître l’efficacité de la protection contre la menace terroriste forte et durable à laquelle la France est confrontée, en assurant une coordination plus forte et un pilotage renforcé des services engagés. Cette nouvelle structure a vocation à organiser une action de renseignement plus rapide et ouverte entre services compétents face à la menace terroriste. On vient de le constater, une fois de plus, avec la tentative d’attentat contre deux véhicules de la Gendarmerie nationale circulant sur les Champs-Élysées le 19 juin 2017 qui, par chance, n’a fait aucune victime.

Le communiqué du Conseil des ministres du 14 juin 2017 précise les choses9. Le Premier ministre présente, à cette occasion, un décret relatif au coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme, à la coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme et au centre national de contre-terrorisme. Le dispositif national de renseignement fait intervenir plusieurs ministères, services et directions. La coordination quotidienne entre ces services est une condition essentielle à l’efficacité du combat contre le terrorisme10. Ce décret transforme la coordination nationale du renseignement en coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme et crée, en son sein, le centre national de contre-terrorisme (CNCT). Cette nouvelle organisation renforcera la coordination des services, favorisera le partage d’informations, permettra de s’assurer de la bonne utilisation, par tous les services, des dispositifs régis par le livre VIII du code de la sécurité intérieure et de développer la coopération européenne et internationale en matière de renseignement et de lutte contre le terrorisme. Le coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme coordonnera l’action des services spécialisés et transmettra les instructions du Président de la République aux ministres responsables de ces services et s’assurera de leur mise en œuvre. Les chefs des services spécialisés ainsi que, en tant que de besoin, les chefs des autres services de renseignement, lui communiqueront les renseignements devant être portés à la connaissance du Président de la République et du Premier ministre, et lui rendront compte de leur activité. Il veillera en outre, à la mise en place et à l’effectivité, au sein de chaque ministère et sous l’autorité de chaque ministre, des mécanismes de coordination et d’échange d’informations internes.

« Il n’y a ni richesse, ni force que d’hommes » (Jean Bodin). Qu’en est-il de la personnalité des trois nouveaux promus ?

LES HOMMES CLÉS : LE TRIO GAGNANT DANS LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME

« Qu’il est difficile de proposer une chose au jugement d’un autre sans corrompre son jugement par la manière de la lui proposer » (Blaise Pascal). Les fonctionnaires choisis par le chef de l’État sont désormais des hommes du pouvoir mais aussi des hommes de pouvoir.

Les hommes du pouvoir : le choix de Jupiter

On l’aura compris, dans sa démarche générale de « représidentialisation », le président de la République entend se mettre au centre du dispositif de lutte contre le terrorisme grâce à une nouvelle structure capable de renforcer l’efficacité de notre action pour contrer cette menace prégnante, durable. Le communiqué publié à l’issue du Conseil de défense et de sécurité nationale du 7 juin 2017 nous indique que la Coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme sera confiée à M. Pierre de Bousquet de Florian11. Sa nomination intervient lors du Conseil des ministres du 22 juin 201712, en même temps que celles du directeur général de la sécurité intérieure (DGSI), M. Laurent Nunez, et du directeur général de la sécurité extérieure (DGSE), M. Bernard Emié13. Cette nouvelle équipe aura la responsabilité opérationnelle du renseignement sous l’autorité des ministres compétents, nous indique-t-on. Les emplois qu’occupent ces trois hauts fonctionnaires font partie des emplois supérieurs pour lesquels les nominations sont laissées à la décision du gouvernement et interviennent par décret signé du président de la République. Ils sont donc révocables ad nutum par le simple fait du prince.

C’est dire qu’ils sont tenus à un minimum de loyauté à l’égard de celui qui les a désignés. À eux de trouver le juste milieu entre obéissance aveugle et critique raisonnable ! La tâche n’est pas toujours aisée dans la pratique. Notons que l’actuel coordonnateur du renseignement (CNR) mis en place par François Hollande, après le départ précipité de Didier Le Bret, est évincé et appelé à d’autres fonctions : il remplace Pierre Bousquet de Florian à la tête de CIVIPOL.

Les hommes de pouvoir : le choix de l’ENA.

Le président de la République fait son marché dans la haute fonction publique pour pourvoir à ces trois postes. Pour une fois, les grands corps (Conseil d’État, Cour des comptes, inspection générale des finances) n’ont pas été servis. Ces trois hauts fonctionnaires ont au moins un point en commun. Ils sont tous des anciens élèves de l’École nationale d’administration, deux issus du corps préfectoral et l’un issu du Quai d’Orsay. Cela peut aider à faciliter la fluidification des relations lorsque l’on a été formé dans le même moule administratif. Deux d’entre eux ont un passé chiraco-villepiniste : Pierre de Bousquet de Florian et Bernard Émié14. Ces deux derniers ont une bonne connaissance de la communauté du renseignement, tant de l’intérieur (ancien directeur de la DST) que de l’extérieur (ayant servi comme ambassadeur dans différents postes du Proche et du Moyen-Orient).

Le troisième, Laurent Nunez arrive en principe vierge de toute idée préconçue à la tête de notre service de sécurité intérieure. Aucun de ces trois hauts fonctionnaires n’a de relation ancienne et privilégiée avec le président de la République. Ceci les met sur un même pied d’égalité. On connait les raisons personnelles pour lesquelles Nicolas Sarkozy privilégiait le service intérieur et François Hollande le service extérieur15.

LES QUESTIONS INCONTOURNABLES : UTILITÉ MAXIMALE OU MARGINALE ?

Si en théorie, le changement proposé par le président de la République et le premier ministre méritent d’être salué, il en va autrement dans la pratique. Il y a toujours loin de la coupe aux lèvres. Deux questions méritent d’être posées : l’une est de nature institutionnelle et l’autre de nature normative.

Une question institutionnelle : l’utilité réelle du CNCT

Avant même que la structure ne soit mise en place et ne soit opérationnelle, certains s’interrogent déjà sur l’utilité de cet organisme, le CNCT fonctionnant seulement avec une vingtaine de personnes16. Que peut-il faire ? Que doit-il faire ? Les hésitations sur ses effectifs (de 20 à 60), sur ses missions (analyse stratégique ou analyse opérationnelle) en disent long sur la précipitation avec laquelle cette réforme a été lancée. Pierre Bousquet de Florian devra en outre gérer les problèmes internes à la police nationale17 sans parler des egos des uns et des autres.

Quelles seront ses relations avec le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), organisme interministériel chargé de l’analyse stratégique de la menace ? Quid également de l’avenir de l’UCLAT (unité de coordination de la lutte antiterroriste) et de ses relations avec le CNCT ? Quid de l’avenir de  l’EMOPT (état-major opérationnel de prévention du terrorisme) mis en place par Bernard Cazeneuve ? Que signifie l’expression de « pilotage stratégique » ? Que signifie « produire ses propres analyses et évaluations du renseignement » pour disposer d’une « vision globale et consolidée de la menace » ? Que signifie un fonctionnement 24 heures sur 24 ? Que signifie « sonner l’alerte générale » et « mobiliser tous les acteurs » lors de tous les attentats ? À ce jour, toutes ces questions n’ont, semble-t-il, pas encore trouvé de réponses officielles, du moins à notre connaissance. Faisons preuve de patience !

Une question normative : l’utilité opérationnelle de l’état d’urgence

L’état d’urgence, qui devait être au départ une mesure d’exception, se transforme au fil du temps en mesure ordinaire18. En d’autres termes, l’exception devient la règle sans que ne soit démontrée l’efficacité réelle de ce dispositif dans la prévention d’actes de terrorisme sur notre territoire. De bons esprits nous expliquent qu’aucun gouvernement ne peut le supprimer de crainte qu’un attentat terroriste ne survienne juste après sa mise en sommeil. L’argument est un peu court, reconnaissons-le ; le risque zéro n’existant pas ! Le nouvel exécutif ne s’est-il enfermé juridiquement dans le piège politique qu’il a lui-même armé ?19

À l’issue de son entretien du 13 juin 2017 avec le président de la Cour européenne des droits de l’Homme (CDEH) qui suit avec intérêt l’évolution de notre dispositif législatif, le président de la République rappelle que : « l’objectif pour la France est aujourd’hui de sortir de l’état d’urgence, de lutter de manière suffisamment efficace contre le terrorisme »20. Dont acte ! Mais, pour sortir de l’état d’urgence, le gouvernement met au point une loi « renforçant la lutte contre le terrorisme et la sécurité intérieure » qui, selon certains juristes, établiraient une sorte d’état d’urgence permanent. Il voudrait faire de l’exception la règle21. Bien évidemment, les défenseurs des libertés publiques sont vent debout contre le texte qui constituerait une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs22, marqueur d’un authentique régime démocratique23.

Pour sa part, le défenseur des droits, Jacques Toubon s’inquiète des conditions de sortie de l’état d’urgence24. Nombreuses sont, dès lors, les organisations représentatives de la société civile à demander son retrait sans parler des magistrats qui ne savent plus à quel saint se vouer25. L’exécutif n’est pas encore sorti de l’auberge d’autant que le Conseil d’État s’est montré particulièrement critique sur le premier projet de loi qui lui a été soumis dans la plus grande précipitation26. En définitive, il approuve le texte révisé avec quelques réserves. Reste pendante la question des fichiers S à la lumière du dernier attentat à Paris27. Elle donne lieu à des tribunes de Georges Fenech et du vice-président du secrétaire général adjoint de l’Union syndicale des magistrats28.

« Un optimiste voit l’opportunité dans chaque difficulté » (Winston Churchill). Nous devons tenter, autant que faire se peut, de savoir raison garder dans notre jugement de la réforme Macron. « Macron maître espion », titrait à la une le Journal du Dimanche pour annoncer un long article documenté sur les réformes en cours du renseignement et de la lutte contre le terrorisme29. Le risque n’existe-t-il pas d’une surenchère législative, de l’octroi de pouvoirs exceptionnels qui transforment l’état d’urgence en état permanent, indéfini ? Les mesures adoptées au cours des dernières semaines vont dans la bonne direction sous les réserves exposées ci-dessus.

Toutefois, elles semblent faire l’impasse sur la dimension internationale du terrorisme. En effet, le défi est davantage international que national. Quid de l’avenir de nos opérations extérieures dont le nombre a cru sous le quinquennat de François Hollande et qui nous désignent, que nous le voulions ou non, comme des cibles potentielles sur notre territoire ? N’avons-nous pas trop tendance à suivre la stratégie américaine qui est vouée à l’échec comme le démontrent les opérations en Afghanistan, en Libye, Irak et Syrie ? Lutter contre le terrorisme grâce à l’amélioration de notre outil de renseignement passe par de nouvelles idées, des hommes nouveaux mais pose à l’évidence de nombreuses questions, surtout dans le domaine de notre politique étrangère et de notre diplomatie, questions restées à ce jour sans réponse sauf à voir quelques inflexions d’Emmanuel Macron sur le dossier syrien30 ! Traiter du terrorisme et du renseignement, c’est étudier les idées et les hommes et se poser des questions.

Guillaume Berlat
3 juillet 2017

1 Jean Daspry, Mercato des hommes de l’ombre : le grand chambardement, www.prochetmoyen-orient.ch , 27 février 2017.
2 Mathieu Suc, L’Élysée dessine le nouveau visage de l’antiterrorisme français, www.mediapart.fr , 8 juin 2017.
3 , Terrorisme : choisir entre liberté et sécurité ?, www.prochetmoyen-orient.ch , 13 mars 2017.
4 Brigitte Henri, Histoire secrète des RG, Flammarion, 2017, p. 459.
5 Communiqué publié à l’issue du Conseil de défense et de sécurité nationale du 7 juin 2017, www.elysee.fr
6 État d’urgence, sécurité intérieure et lutte contre le terrorisme, Compte-rendu du conseil des ministres, 22 juin 2017, www.elysee.fr .
7 Nathalie Guibert/Soren Seelow/Élise Vincent, Une nouvelle structure du renseignement à la main du président, Le Monde, 9 juin 2017, pp. 8-9.
8 Jean Guisnel, Genèse d’une « task force », Le Point, 22 juin 2017, pp. 76-77.
9 Extraits du communiqué du Conseil des ministres du 14 juin 2017, www.elysee.fr
10 Alain Bauer/François Freynet, Adapter notre attitude à la menace terroriste, Les Echos, 8 juin 2017, p. 11.
11 Michel Deléan, Le nouveau coordinateur du renseignement condamné pour diffamation, www.mediapart.fr , 22 juin 2017.
12 Mesures d’ordre individuel, Compte-rendu du conseil des ministres, 22 juin 2017, www.elysee.fr
13 Christophe Cornevin, L’Élysée met sur pied sa « task force » anti-Daech, Le Figaro, 8 juin 2017, p. 4.
14 Vincent Jauvert, Diplomatie française : le grand retour des villepinistes, www.lobs.fr , 15 juin 2017.
15 Jacques Follorou, Nouvelle ère à la DGSE après quatre années tendues, Le Monde, 23 juin 2017, p. 12.
16 Nathalie Guibert/Elisa Vincent/Soren Seelow, Interrogations sur le rôle du Centre national de contre-terrorisme, Le Monde, 21 juin 2017, p. 3.
17 Jérôme Canard, Le nouveau coordinateur du Renseignement va aussi coordonner la grogne, Le Canard enchaîné, 14 juin 2017, p. 4.
18 Jérôme Hourdeaux, Contre le terrorisme, l’état d’urgence s’incruste, www.mediapart.fr , 23 juin 2017.
19 Éditorial, État d’urgence, un piège politique, Le Monde, 9 juin 2017, p. 26.
20 Paul Cassia, L’inefficacité de l’état d’urgence est officiellement reconnue, Le blog de Paul Cassia, www.mediapart.fr , 14 juin 2017.
21 Michel Deléan/Jérôme Hourdeaux/Mathieu Magnaudeix/Ellen Salvi, État d’urgence : le gouvernement veut faire de l’exception la règle, www.medipart.fr , 8 juin 2017.
22 Collectif d’avocats, Le projet de loi contre le terrorisme fait vaciller la séparation des pouvoirs, Le Monde, 23 juin 2017, p. 19.
23 Serge Slama, (propos recueillis par Louise Fessard), « Une atteinte à la séparation des pouvoirs inimaginable dans la quasi-séparation des démocraties », www.mediapart.fr , 8 juin 2017.
24 Jacques Toubon, Loi antiterroriste : « une pilule empoisonnée », Le Monde, 24 juin 2017, p. 10.
25 Hervé Liffran, La loi antiterroriste terrorise les juristes, Le Canard enchaîné, 14 juin 2017, p. 4.
26 H.L., Le Conseil d’État terrorise l’équipe Macron, Le Canard enchaîné, 21 juin 2017, p. 4.
27 Jack Dion, Le trou noir des fichiers S, Marianne, 23-29 juin 2017, p. 32.
28 Georges Fenech et Olivier Janson, Que faire des fichés S ?, Les débats de Marianne, Marianne, 30 juin-6 juillet 2017, pp. 48-49.
29 Hervé Gattegno/Laurent Valdiguié, Macron maître espion, Le Journal du Dimanche, 11 juin 2017, pp.1 à 5.
30 Emmanuel Macron, « L’Europe n’est pas un supermarché », Le Figaro, 22 juin 2017, pp. 2-3.

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